8月，由北京市政府、國開金融、首創及其他央企、民企、海外資金等共同出資設立的小城鎮發展基金正式啟動。日前，本報從北京市發展和改革委員會了解到，該基金是在北京市政府引導下設立的股權投資基金，總規模100億元，投向北京市42個重點小城鎮。

用股權基金的方式，探索解決小城鎮建設的資金瓶頸問題，這在全國尚屬首次。北京市發改委區縣經濟處處長肖輝利在接受本報專訪時表示，小城鎮發展基金也是一種融資平臺，與舊有模式不同之處在于，采用基金的方式，既可以充分發揮政府投資的引導、放大作用，還可以為社會力量參與小城鎮建設建立一種間接、集合式的良好投資渠道。

迅速膨脹的地方融資平臺的安全性引發整個社會的高度關注，國家審計署公布的審計報告顯示，截至2010年底，全國地方政府性債務余額達10.72萬億元，其中融資平臺公司政府性債務余額4.97萬億元。面對地方經濟發展所需的巨額資金以及融資中的債務風險，創新模式已成必然。北京推出的百億小城鎮基金計劃正嘗試在創新中避“危”尋“機”，北京試驗能否走出一條穩健之路？本報對該計劃進行了調查采訪。

小城鎮資金饑渴

北京順義區李遂鎮成為搭上北京市小城鎮發展基金首班車的3個試點鎮之一，李遂鎮位于順義區東南，潮白河東岸，是順義區“一港、兩河、三區、四鎮”區域空間布局結構的重要組成部分。

李遂鎮副鎮長周靖慧在接受本報采訪時表示，李遂鎮中心區有房地產用地、商業用地、多功能用地、旅游用地、工業用地等多種類型的產業用地，未來的發展是園區經濟、旅游休閑、商務會議和特色金融齊頭并進。小城鎮發展基金帶來的不僅是資金流，通過政策集成，還將為李遂帶來豐富的項目資源，加快李遂城鄉一體化進程。

獲悉，李遂鎮已先后于2008年10月和2009年11月從北京市規委獲批鎮域總體規劃和鎮中心區控制性詳細規劃，規劃面積40.2平方公里。“總規和控規的批復，為李遂鎮高效使用基金提供了前提保障，規劃面積4300畝的鎮中心區將率先啟動，進行整體開發。日前，包括國開金融、中信集團、綠城集團及中航國際在內的多家大型企業都在和李遂鎮商洽合作開發事宜。”周靖慧說。

根據北京市小城鎮發展基金規劃，今后基金將主要投向特色產業培育和產業結構調整、基礎設施和公共服務設施項目以及舊鎮改造和新鎮建設三大類。

周靖慧告訴，李遂鎮要利用重點鎮政策，爭取市發改委專項資金支持，5年內吸引300億元左右的資金來建設開發。該鎮規劃一部分產業用地，就是為了以后能有產業支撐，按照規劃擬建包含金融產業綜合后臺服務中心、國際會議中心、旅游服務中心等功能為一體的綜合項目。

但從小城鎮基金的計劃看，北京百億小城鎮基金將投向42個小鎮，每個鎮平均不到3億元，李遂鎮的300億元設想如何實現？

肖輝利介紹，“十一五”期間，北京市政府對42個重點小城鎮的固定資產投資為40億元。通過設立發展基金，“十二五”期間僅靠基金一條渠道，就可募集到200億元。基金投資范圍以42個重點小城鎮為主，兼顧有重大項目落地和發展潛力較大的一般鄉鎮，“十二五”期間力爭實現每個郊區縣都有一個基金合作鎮。

“北京市小城鎮發展基金按開放式基金市場化原則運作。小城鎮建設采用投貸結合的方式保證資金來源，國開行金融公司是基金公司的出資代表，而國開行北京分行是小城鎮發展基金的合作銀行，按照1∶3的平均比例提供貸款。”肖輝利說。

四兩撥千斤？

據了解，這42個重點小城鎮2010年意向性投資項目達440個，涉及資金總額達2500億元。然而，由于缺乏完善的引導機制和投融資渠道，社會資金供給與小城鎮建設資金需求的對接仍不甚暢通。

正是在此背景下，北京市小城鎮發展基金應運而生。

肖輝利認為，北京市小城鎮發展基金是典型的市政府引導下設立的一種股權投資基金，將政府和市場有機結合起來，資金來源充足穩定。按市場化的規律去運作，但不完全走市場化路線。目前基金公司在緊張籌備之中，預計10月初會有最新的進展情況對外披露。

北京市小城鎮發展基金募集將分兩步走：“十二五”時期，完成首期規模50億元，其中市政府將安排引導資金5億元；實際可撬動資金規模200億元，其中基金為50億元，其他參股資金和銀行信貸資金約為150億元。“十三五”時期形成總體規模100億元。

中國社會科學院金融研究所投融資研究中心研究員陳經偉表示，小城鎮投資主體無非3類：社會機構投資快，但建設缺乏系統性；政府投資著眼長遠，但資金量杯水車薪；而基金方式可以兼具兩者特點，保證資金來源充足穩定，同時優質資源整合能力強，兼顧社會效益。

中投顧問投行部分析師文雨澤在接受采訪時認為，采用股權基金的方式解決小城鎮建設的資金瓶頸是有益的嘗試，從股權架構來看，資金來源多樣化，保證了資金總量的充足。但是當前建設小城鎮的投資回報率并不明朗，加上項目開發周期長，政策的導向力度無法得到保證。

對上述疑慮，肖輝利解釋，政府10%的出資比例只是想發揮“四兩撥千斤”的作用。小城鎮建設是整體開發，滾動式發展。政府要派董事和監事參與基金公司的經營和管理，在基金管理公司的投資決策委員會中，政府的代表具有一票否決權和表決權，為的就是確保基金所投的項目要合理，既有基金想做的事兒，也有政府想做的事兒。

“對于基金的收益，則是在政府引導下，達到合理的投資回報。由于參與的方式不同，給予基金合伙人分配的利益也不同。比如一級開發中，生地變成熟地后，通過招拍掛后的溢價就是基金的收益。參與二級開發，也會根據股權分配利益。”肖輝利坦言。

分散風險

2009年，中央曾經出臺過加強小城鎮建設的決定，旋即便有1800多個中心鎮被列入建設重點，但在“大干快上，盲目上馬”的熱潮后，小城鎮建設的資金瓶頸及不可持續發展等相關問題逐一顯露。北京市率先打造的將政府與市場相結合，將盈利項目與非盈利項目相捆綁的小城鎮發展基金的新型融資平臺，正是為了謀求突破這一瓶頸。

武漢科技大學金融證券研究所所長董登新在接受本報采訪時認為，北京市小城鎮發展基金是地方政府融資平臺的一種有益嘗試。過去地方政府債務平臺比較單一，基本上以地方政府的信用為擔保，展開配套銀行融資，風險過度集中，加大了地方政府的償債風險和銀行的信貸風險。而小城鎮發展基金在運作模式上有一定市場化特征，政府的資本導向驅動民間資本來參與，進而將風險向民間資本分散，緩解地方政府的償債壓力。

清華大學經濟管理學院金融系副主任朱武祥也認為，小城鎮發展基金將政府資本與民間資本聯動，可緩解地方政府債務壓力。類似于公用事業建設中采取的PPP管理模式，引入商業資本，削減政府的投入，脫離了完全靠政府信用融資的平臺概念。

中國人民大學對外戰略研究中心研究員翟東升則告訴，北京市小城鎮發展基金總體上還是借用了政府信用，只不過利用了民間資本的杠桿，至于能不能真正把地方政府從土地財政中解脫出來還很難說。過去地方政府融資平臺通過財政、發債、銀行貸款等方式籌集來的資金，投入到沒有收益和自償能力的項目上，最后由國家兜底。而北京嘗試的小城鎮發展基金，90%是民間資本，無疑將風險轉移了。

文雨澤認為，在主體性質上，這和地方政府融資平臺有一定差異，小城鎮建設項目的融資將有一定的商業投資回報，可理解為“變相的融資平臺”，只不過由政府主導股權項目明確，風險相對較低。

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